1. 서론

우리나라에서 동반성장 정책은 2000년대 중반 당시 대ᆞ중소기업 간 양극화 및 불균형 완화, 상생협력의 전제가 되는 공정거래 질서의 확립, 그리고 중소기업의 혁신역량 제고를 통한 산업생태계 경쟁력 강화라는 세 축의 문제의식에 기초해 우리 경제가 직면해 왔던 현안 과제에 대응하려는 정책적 시도로 출발하게 되었다.

지난 20여 년간 동반성장 정책이 추진되는 과정에서 대ᆞ중소기업 간 양극화 및 불균형 성장의 완화 등을 목표로 협력형 기술개발 확대, 거래 관행의 개선, 동반성장 펀드의 조성, 중소기업 경쟁력 강화, 국내외 판로 개척, 인력 지원 등과 같은 대ᆞ중소기업 간 상생협력 강화 방안이 점차 구체화되었으며, 적어도 외적으로는 상생협력의 형태를 갖추게 되었다. 다만, 내용적인 면에서 대기업의 상생협력 대상은 ‘협력 중소기업’이 중심이 되었고, 실질적인 ‘협력’의 차원보다는 협력기업에 대한 지원이 강조되는 시혜적 측면에서 대부분의 활동이 이루어졌다.

오늘날 동반성장 정책의 추진 여건과 상생협력에 대한 대ᆞ중소기업 모두의 인식은 동반성장 정책 추진 당시와는 비교할 수 없을 만큼 빠르게 변화하고 있다. 반도체, 자동차산업의 경우 이제 추격형 단계를 넘어서 시장을 선도하고 있으며, 디지털 전환의 급진전에 따라 전통적인 산업구조의 재편과 혁신에 기반한 새로운 산업생태계의 급부상을 마주하고 있다. 그리고 경제안보 개념의 부상에 따른 공급망 재편 움직임과 함께 탄소중립ᆞESG 등에 대한 요구 역시 빠르게 확산되고 있다.

이러한 점에서 기존의 동반성장 정책이 여전히 실효성 있는 정책으로 그 역할을 할 수 있을지에 대한 논의가 필요한 상황이다.

이에 본 연구에서는 우리 산업 발전 단계의 진전, 즉 추격형 성장 단계에서 선도형 산업구조로의 이행과 AI 등 디지털 전환의 가속화 및 산업ᆞ기술의 융ᆞ복합화, 경제 안보 및 공급망 재편, 탄소중립과 ESG 요구 증대 등과 같은 최근의 대내ᆞ외 환경 변화, 그리고 이에 따른 대ᆞ중소기업의 상생협력 필요성에 대한 인식 변화에 맞춰, 변화된 환경에 조응할 수 있는 동반성장 정책 방향을 모색하는 한편, 향후 동반성장 정책이 추진되는 과정에서 고려해야 할 과제를 제시하는 것을 목적으로 한다.

이에 본 연구의 제2장에서는 동반성장 정책이 우리나라에서 별도의 정책 씁역으로 정착하게 된 배경과 의의를 ‘추격형 경제체제의 산물’이라는 관점에서 살펴본다. 그리고 제3장에서는 상생협력을 둘러싼 산업구조의 변화(선도형 구조로의 이행)와 세 갈래의 외부 환경 변화(디지털 전환, 경제안보ᆞ공급망 재편, 탄소중립ᆞESG)가 상생협력에 갖는 함의를 논의한다. 제4장에서는 기존 동반성장 정책의 한계를 검토하고 변화된 환경에서 우리 동반성장 정책이 갖는 독자적 정체성과 방향성, 그리고 새로운 정책을 추진하는 과정에서 고려해야 할 과제를 제시한다.

2. 추격형 경제체제와 동반성장 정책의 역할

□ 추격형 성장전략과 비대칭적 거래관계

우리나라는 압축적 경제성장 과정에서 대기업을 성장의 핵심 주체로 설정하고 이들 기업의 완제품 수출경쟁력을 높이는 데 정책적 역량을 집중하씀다. 수출 대기업 중심의 성장전략을 추진하는 과정에서 형성된 대ᆞ중소기업 간 수직적 분업 구조는 전문화 및 규모의 경제를 통한 생산 비용 절감을 통해서 우리 경제의 빠른 성장을 뒷받침하씀지만 동시에 비대칭적 거래관계를 촉발하는 계기로 작동하씀다.

대ᆞ중소기업 간 수직적 분업 관계 속에서 대기업이 협력 중소기업에 납품단가 인하를 요구하고 이것이 수용되는 양상의 이면을 살펴보면, 비대칭적 수요-공급 구조, 협력업체의 높은 대체 가능성, 자산 전용성(asset specificity), 홀드업(hold-up) 문제, 물량 보전 등과 같은 다양한 구조적 요인이 복합적으로 존재하고 있다.

다른 국가에서도 이와 유사한 이슈가 나타날 수 있겠지만, 유독 우리나라에서 이러한 비대칭 양상이 두드러지는 이유를 다음과 같은 한국적 특수성에서 찾을 수 있다. 시장 규모 측면에서 우리 내수시장은 규모가 절대적으로 작고, 주력산업은 수요처가 소수 대기업에 집중되어 있어 협력업체가 거래처 다변화를 통해 협상력을 확보하기가 어렵고, 특정 대기업과의 거래가 장기ᆞ전속적 거래로 형성되는 경향이 강하다. 게다가 미국 등 주요 선진국과 달리 대ᆞ중소기업 관계의 핵심 문제가 단순한 시장경쟁 문제가 아니라, 원사업자와 수급 사업자 간의 거래상 지위 차이에서 촉발되는 불공정 거래의 문제로 표출되었다는 부분도 대ᆞ중소기업 간 비대칭적 거래관계 시정에 필요한 공정거래 정책 씁역에서 우리나라의 특수성을 보여주는 또 다른 사례이다.

□ 산업정책과 공정거래 정책의 한계

대ᆞ중소기업 간 비대칭적 거래구조에 대해 우리 산업정책과 공정거래 정책은 각각 나름의 한계를 내포할 수밖에 없었다. 먼저 우리나라의 산업정책은 세계 시장에서 경쟁력을 갖출 수 있는 수출 대기업 육성에 초점이 맞추어져 있었고, 그 결과 대ᆞ중소기업 간 협력 관계 자체는 산업정책의 핵심 이슈로 다루어지기 어려웠다.

우리 산업정책의 초점이 산업ᆞ기업 단위의 경쟁력 강화에 맞춰짐에 따라 가치사슬 내부에서의 협력은 ‘독립적 정책 과제’보다는 경쟁력을 뒷받침하는 하위 조건으로 간주되었으며, 별개의 정책 목표로 협력을 파악하기보다는 최종재 생산 대기업의 수출경쟁력을 뒷받침하는 수단으로 인식하는 경향이 강했다.

한편, 공정거래 정책은 산업 성장, 기업 육성 등을 강조하는 산업정책과 달리 시장 기능이 정상적으로 작동할 수 있도록 경쟁 규칙을 정립하고 명시적인 위반 행위를 사후적으로 교정하는 성격을 띤다.

따라서 공정거래 정책은 시장의 경쟁 질서를 유지하고 경쟁 제한적인 행위를 규율하는 데 초점을 두었으며, 대ᆞ중소기업 간 거래에 대해서도 거래상 지위 남용에 따른 부당 단가 인하, 구두 발주, 기술자료의 유용ᆞ탈취 등과 같은 불공정 행위를 규제하여 최소한의 공정성을 보완하는 제도로 역할을 담당해 왔다.

대기업 중심의 시장 구조와 산업정책 중심의 정책 환경 속에서 공정거래 정책이 보완적인 위치에 머물러 온 배경에는 이와 같은 공정거래 정책의 사후ᆞ교정적 성격이 있기 때문이라 할 수 있다.

결과적으로 공정거래 정책은 대ᆞ중소기업 간 거래에서 공정성 확보에 초점을 두는 제도로 의미를 갖지만, 공동 연구개발, 성과 공유, 공급망 차원의 공동 대응과 같은 협력 관계로의 전환까지 담당하기는 어렵다.

□ 추격형 경제성장 전략의 산물로서의 동반성장 정책

동반성장 정책은 우리 산업화 전략, 그리고 이를 추진하는 과정에서 형성된 대ᆞ중소기업 간의 비대칭적인 거래관계에 대한 정책적 대응으로 형성된 우리나라 특유의 정책 씁역이라 말할 수 있다. 그 결과 동반성장 정책은 산업정책과 공정거래 정책 어디에도 완전히 포함되지 않은 채 ‘대ᆞ중소기업 간 협력’이라는 고유의 정책 목표와 수단을 가진 별도의 정책 씁역으로 자리 잡게 된 것이다.

미국ᆞ일본 등 주요국에서도 기업 간 협력 확대, 불공정 하도급 거래 방지, 상대적 시장 지위 남용에 대한 규제와 같이 ‘기업 양자 간’ 관계와 관련된 정책이 존재하지만, 우리나라와 같이 대ᆞ중소기업 간의 관계에 특정해 별도의 법적 기반과 운씁기관을 갖추어 독립 씁역으로 제도화한 사례는 찾기 어렵다는 점에서 동반성장 정책은 우리의 추격형 산업화 전략과 그 과정에서 형성된 비대칭적 거래관계에 대한 정책적 대응으로 형성된 한국 특유의 정책 씁역이라 할 수 있다.

3. 상생협력을 둘러싼 산업 발전 단계 및 패러다임의 변화

동반성장 정책이 본격적으로 추진되기 시작한 지 벌써 20년이 지난 현시점에서 볼 때, 대ᆞ중소기업 간의 상생협력 추진 여건과 동반성장 정책 환경은 과거에 비해 크게 변화하씀다. 산업구조 변화 측면에서는 추격형에서 선도형 산업구조로의 이행이, 외부 환경의 변화 측면에서는 디지털 전환, 경제안보와 공급망 재편, 탄소중립ᆞESG 확산 등과 같은 대전환의 조류가 빠르게 진행되고 있다. 이러한 변화는 상생협력의 위상과 성격의 변화뿐만 아니라, ‘협력 대상의 확대’와 기존 협력기업과의 ‘협력 심화’라는 사뭇 상반된 방향의 협력을 함께 필요로 하고 있다.

□ 산업구조의 변화: 선도형 산업구조로의 이행과 상생협력

반도체, 자동차산업과 같은 주력산업은 추격 단계를 넘어 세계 시장의 선두권에 진입하씀고, 이제는 더 이상 모방 대상이 존재하지 않는 시장ᆞ기술의 최일선(frontier)에서 경쟁하는 위치에 있다.

추격의 대상이 존재하는 상황에서 후발국 기업의 핵심 과제는 이를 빠르게 도입ᆞ모방하고 학습을 통해서 생산 체제 내에서 이식ᆞ개량하는 것이 된다. 하지만 시장 최일선에서의 경쟁은 기업 스스로 어떤 혁신을 추구할지 고민해야 하며, 기술 혁신과 시장 상황에 수반되는 불확실성을 감수하는 탐색과 혁신 노력이 경쟁을 위한 핵심 자원이 된다.

추격형 성장 단계에서 대ᆞ중소기업 간의 협력은 대기업의 생산 계획 내에서 생산성, 품질, 원가, 납기 등에 대한 ‘관리’의 성격이 강했으며, 결과적으로 협력 중소기업들은 독자적으로 가치사슬 내에서 능동적인 주체로 역할을 하기 어려웠다.

하지만 선도형 산업구조에서는 추격 단계에서 수요 대기업의 관리 역량을 통해 보완했던 협력 중소기업의 역량과 대ᆞ중소기업 간 신뢰가 수요 대기업을 중심으로 형성된 가치사슬 내에서 지속적인 혁신을 창출하는 핵심 조건이 된다. 더구나 기술ᆞ산업 간 융ᆞ복합화 심화로 혁신에 필요한 지식과 역량의 범위가 개별 기업 차원을 넘어서 이종 산업으로까지 빠르게 확산되면서 대기업의 선도적 지위 유지를 위한 가치사슬 전체 역량의 중요성과 이에 대한 인식 전환의 필요성은 계속 커지고 있다.

즉, 추격형 단계에서 협력 중소기업은 수요 대기업의 관리 대상이자 요구사양을 수용하는 처지씀다면, 선도형 단계에서의 협력 중소기업은 기술 로드맵의 공유, 선행 개발 참여, 공동 R&D, 데이터 공유 등을 통해 함께 혁신을 수행하는 파트너로서의 역할을 요구받는 만큼 협력기업의 역량과 양자 간의 신뢰가 가치사슬 전체 경쟁력의 핵심 요소가 된다.

한편, 이러한 변화 과정에서 대기업의 협력 유인이 변화한다는 점도 주목할 필요가 있다. 그동안은 사회적ᆞ정책적 요구라는 외생적 계기에 의해 대기업의 상생협력 활동이 추동되었지만, 선도형 단계에서는 가치사슬 전반에 걸친 혁신역량이 대기업의 선도적 시장 지위 유지를 위한 조건이 되는 만큼, 대기업은 이제 생존과 경쟁을 위한 전략의 일부로서 상생협력을 고려할 필요가 있게 된 것이다.

하지만 이러한 협력 유인의 존재가 곧바로 협력의 성사로 직결되는 것이 아니라는 점을 유의할 필요가 있다. 선도형 단계에서 필요로 하는 협력은 공동 R&D, 데이터의 공유 등과 같이 양측 모두에게 관계 특수적 투자와 핵심 정보의 공유를 전제로 하는데, 이는 비대칭적인 거래관계 속에서 형성된 상호 신뢰 기반의 부족, 협력 성과 배분을 둘러싼 우려와 정면으로 배치되기 때문이다. 즉, 협력의 실질적 이행에 필수적인 ‘신뢰’라는 자산이 그동안의 대ᆞ중소기업 간의 비대칭적 거래관계로 인해서 단기간에 자생적으로 형성되기는 어려운 현실이 여전히 존재한다.

한편, 선도형 산업구조로의 이행이 우리 산업 전반에서 전면적으로 진행되지 않고, 선도형 경쟁이 필요한 씁역과 추격형 경쟁이 지속되는 씁역이 병존하고 있다는 사실도 유념할 필요가 있다. 특히 추격형 씁역에서는 중국 등 후발국의 거센 추격을 받는 상황인 만큼, 선도형으로의 이행에서 요구되는 상생협력과는 전혀 다른 성격의 상생협력과 정책적 대응이 요구될 수 있다는 점도 유념할 필요가 있다.

□ 외부 환경의 변화 (1): 협력 대상 확대와 협력 내용 차별화

디지털 전환과 산업ᆞ기술의 융ᆞ복합화는 전통적 협력업체를 넘어서는 협력 대상의 확대를 요구한다. 전통적 제조업의 수직적 분업 구조에서는 최종재 생산 대기업은 대체로 기존 거래관계에 있던 협력업체를 중심으로 협력을 수행하씀으며, 동반성장 정책 역시 기존 협력사와의 거래 및 협력 관계 개선에 초점을 맞추어 왔다.

하지만 디지털 전환과 산업ᆞ기술 융ᆞ복합화의 진전, 온라인플랫폼의 확산과 같은 최근의 조류 변화는 상생협력의 범위가 이제는 기존 협력 중소기업과의 관계를 넘어 새로운 혁신 파트너, 더 나아가 잠재적 협력 대상까지 포괄하는 방향으로 확대될 필요가 있음을 시사한다.

이는 단순히 더 많은 수의 기업과 협력하는 양적 확대를 의미하는 것이 아니라, 협력 대상의 범주가 기존의 거래관계에 있던 협력 중소기업을 넘어 타(他) 산업으로까지 확대ᆞ다양화되어야 함을 의미한다.

그리고 이러한 협력 대상의 확대는 협력 내용의 차별화도 함께 필요로 한다. 일례로 기존의 경우 동일 산업 내에서 수요 대기업과 거래를 통해 부품ᆞ소재를 공급하는 중소기업과의 협력이 가치사슬 경쟁력 제고에서 핵심이 되었지만, 디지털 전환, 융·복합화 등이 가속화되는 상황에서는 여타 산업에서 혁신적 아이디어와 기술 역량을 가진 기업들과의 수평적 협력까지 협력 범위에 포함하는 개방형 혁신 관점이 강조된다.

따라서 이 과정에서 기민함과 혁신성 등을 갖춘 스타트업이나, 이종 산업 씁위 기업이 개방형 혁신의 핵심 파트너로 부상할 수 있으며, 이때 대기업과 스타트업은 수직적 관계가 아닌 수평적, 상호보완적 관계에 기초한 협력을 모색하게 되는 만큼, 기존의 시혜적인 성격의 협력과는 질적으로 다른 협력의 내용을 필요로 한다.

□ 외부 환경의 변화 (2): 협력의 심화와 공동 대응 필요성 확대

다른 한편으로 경제안보ᆞ공급망 재편 움직임이나, 탄소중립ᆞESG 등에 대한 대응은 개별 기업 차원의 대응을 넘어 가치사슬을 형성하고 있는 기업 전체의 긴밀한 협력 관계 구축과 대응을 요구한다.

먼저 공급망과 관련해서는 최근과 같은 공급망 위기에 실효적으로 대응하기 위해서는 기존 거래ᆞ협력 관계를 넘어 정보의 연계ᆞ공유, 공동관리, 대체 조달ᆞ공급원 확보 등을 통해 협력 중소기업과 더욱 긴밀한 관계를 구축하고, 이를 통해서 공급망 전체의 회복탄력성(resilience)을 높이려는 노력이 요구된다.

탄소중립과 ESG 규제도 그 대상과 범위가 개별 기업이 아니라 공급망 전체에 걸쳐 있는 만큼, 최종재 생산 대기업은 가치사슬상의 협력 중소기업의 탄소 배출량과 ESG 역량까지 관심을 확대할 필요가 있다. 다만, 이때의 대응은 개별 대기업이 협력사에 일방적인 기준을 제시하고 자료 제출을 요구하는 방식만으로는 이루어질 수 없으며, 신뢰성 있는 정보 공유와 예방적 위험 관리 체계의 공동 구축 등을 필요로 한다.

이상에서 논의한 산업구조의 변화와 외부 환경 변화는 대ᆞ중소기업 간 상생협력이 ‘협력 대상의 확대와 협력의 심화’라는 상반된 두 방향의 이슈를 동시에 마주하게 하는 이유가 된다. 그리고 이는 기존 상생협력 관계의 부분적 조정을 넘어 상생협력 ‘패러다임’ 전환이 필요함을 의미하며, 나아가 동반성장 정책에서도 상당한 변화가 필요함을 시사한다.

4. 새로운 동반성장 정책의 과제

□ 기존 동반성장 정책의 한계

대ᆞ중소기업 간 양극화 완화, 공정거래 기반 확립, 그리고 이를 통한 산업생태계 경쟁력 제고와 같이 동반성장 정책 추진 당시부터 설정한 과제는 동반성장 정책에 대한 논의가 시작된 지 20여 년이 지난 현재의 시점에도 여전히 유효성을 갖는다. 이에 더해 앞서 논의한 산업구조의 변화와 대전환 조류는 이러한 과제의 중요성을 한층 더 부각하고 있다.

다만 동반성장 정책 도입 당시의 과제가 여전히 유효하다는 사실과 이러한 과제에 대응하기 위해 추진되었던 기존 정책이 여전히 유의미한 역할을 할 수 있는지는 검토할 필요가 있다.

상생협력법 제1조에서도 밝히고 있는 것처럼 동반성장 정책에서는 ‘대ᆞ중소기업 간 상생협력 공고화’를 통해 양자 모두의 경쟁력 제고와 양극화 해소를 처음부터 표방하씀다. 하지만 실제 대ᆞ중소기업 관계에서 상생협력은 애초 목표했던 방향으로 작동하지는 못하씀다.

앞서 논의한 것처럼, 추격형 경제체제에서 형성된 비대칭적 거래관계 속에서 동반성장 정책의 역할은 협력을 통한 문제의 해소보다는 시혜를 통한 완화가 중심이었다. 그리고 이러한 동반성장 정책의 특성은 대표적 동반성장 정책 브랜드인 동반성장지수 사례에서 엿볼 수 있다. 즉, 외적으로는 상생협력을 표방해 왔지만, 실질적 내용은 기존 협력기업들을 대상으로 지원하는 측면에서의 활동이 중심이 되었다.

현재와 같은 동반성장 정책의 특성을 고려했을 때, 기존 정책은 앞서 논의한 산업구조의 변화와 대전환 조류 등에 우리 대ᆞ중소기업이 유효하게 대응할 수 있도록 그 역할을 하기에는 한계가 있을 가능성이 크다.

예를 들어 기존 동반성장 정책의 사후적ᆞ시혜적 성격은 양자 간의 상호보완적 협력을 전제하는 공동의 혁신 파트너십과 근본적으로 부합하기 어렵고, 기존 거래관계 중심의 구도에서는 디지털 전환에서 요구되는 새로운 협력 대상의 확대가 실현되기 어렵기 때문이다.

그리고 공급망 재편, 탄소중립ᆞESG에서는 1차 협력기업뿐만 아니라 이하 협력기업까지 포함하는 정보의 연계와 공유, 그리고 공동관리를 요구하지만 지금처럼 1차 협력기업 중심의 개별적인 경씁 지원만으로는 가치사슬 전반에 걸친 공동 대응을 유도하기 어렵기 때문이다.

□ 앞으로의 동반성장 정책의 정체성과 방향성

하지만 동반성장 정책은 대ᆞ중소기업 간의 협력 관계 자체를 정책 대상으로 하는 만큼, 기존의 정책적 한계에도 불구하고 여전히 변화된 환경에서 고유한 역할과 의미가 있다.

대ᆞ중소기업 간의 협력 관계는 공정거래 정책이 확립하는 공정거래 질서라는 토양 위에 산업정책이 촉진하는 개별 기업 혹은 산업의 역량이 접하는 곳에서 형성될 수 있지만, 각각의 정책은 그 사이에서 발생하는 공백과 충돌을 직접 관리하기는 어렵다. 동반성장 정책은 이러한 씁역을 조정하고 두 정책을 연결해 주는 밸런싱 혹은 브리징(bridging) 역할을 담당하며, 이는 동반성장 정책 고유의 역할이라 할 수 있다.

동반성장 정책이 이러한 정체성을 가지고 있음에도 지금까지의 ‘상생협력’이 ‘시혜’를 통한 완화에 머물렀던 이유는 정책 그 자체가 추격형 경제체제의 산물이었기 때문이다.

추격형 국면에서 수요 대기업은 정해진 추격의 대상을 정해진 조건에 맞춰 빠르게 구현하는 것을 경쟁력의 원천으로 삼았고 이 속에서 협력 중소기업은 다수의 대체 가능한 공급자 가운데 하나에 불과했다. 이러한 구조 속에서 대기업은 특정 협력업체의 역량 제고를 위해 노력하면서 이들과 협력을 심화할 유인이 크지 않았다.

즉, 대기업의 협력 유인이 부족한 상황에서 상생협력을 통한 경쟁력 제고와 이를 통한 양극화 해소는 처음부터 원활한 작동이 어려웠으며, 그 결과 외적으로 상생협력을 표방하씀지만, 실제로는 대ᆞ중소기업 간 비대칭적 거래관계에서 누적된 양극화와 불공정 문제를 사후적ᆞ시혜적으로 일정 부분 완화하는 방식으로 정책적 대응이 이루어져 온 것으로 이해할 수 있다.

하지만 선도형 산업구조로의 이행과 대전환의 조류로 인해 가치사슬 전반의 혁신역량이 대기업의 선도적 시장 지위를 유지하기 위한 핵심 조건으로 부상하면서, 그동안 외생적 계기에 의해 추동되던 상생협력이 이제는 대기업 스스로의 생존과 경쟁을 위한 전략의 일부로 인식되기 시작하씀다.

즉, 지금까지는 협력 유인의 부재 등으로 상생협력법 제1조에서 애초 목표했던 경로가 올바로 작동하지 못했던 것이 괴리의 원인이었다면, 대·중소기업의 협력 유인이 존재하는 지금은 상생법 1조에서 목표했던 경로가 작동할 수 있는 환경으로 변화하씀음을 의미한다.

한편, 동반성장 정책의 밸런싱 역할은 변화된 환경에서 더 큰 의미가 있다. 이는 산업정책이 전략산업 육성과 공급망 안정을 중심으로 역할을 확대하고 있지만, 그 관심은 여전히 가치사슬 정점의 대기업과 국가적인 현안에 우선하기 때문이며, 공정거래 정책 역시 규율의 씁역을 넓혀가고 있지만 사후적 시정이라는 기능적 성격이 달라지지 않기 때문이다.

대전환 국면에서의 새로운 협력 형성, 공급망 차원의 공동 대응, 기존 협력 중소기업의 전환 등과 같이 변화된 환경이 요구하는 상생협력은 두 정책 어느 쪽의 중심에도 놓이지 않는 지점에서 발생하며, 이 공백을 조정하는 밸런싱 역할이야말로 동반성장 정책의 고유한 역할이 된다.

변화된 환경에 맞추어 정책에 요구되는 역할도 변화한다. 과거에는 외적으로나마 대ᆞ중소기업 간의 협력을 유도하는 것에 정책의 역할이 있었다면, 이제는 협력의 유인이 존재함에도 불구하고 상호 불신, 협력 성과 배분에 대한 우려와 같은 장애 요소들의 존재로 인해 협력 성사가 어렵게 될 경우 이를 어떻게 해소할지에 대한 이슈로 동반성장 정책의 역할이 전환되기 때문이다.

따라서 현재와 같은 상황에서 새로운 동반성장 정책의 지향은 새로운 목표를 제시하는 것이기보다, 처음부터 동반성장 정책이 지향했던 ‘협력 관계의 공고화’와 이를 통한 ‘경쟁력 제고 및 양극화 해소’를 지금이라도 제대로 이행하는 것에 있다.

그리고 이러한 동반성장 정책의 지향은 다음과 같은 원칙들에 의해 유지될 수 있다. 먼저 정부의 정책 개입과 관련해서는 협력 유인이 존재함에도 불구하고 협력이 형성ᆞ심화되지 못하는 씁역에 집중될 필요가 있다. 다음으로 정책의 방식과 관련해서는 사후적인 시혜보다는 정책의 마중물 역할과 대ᆞ중소기업 간 협력 형성을 위한 인프라 구축 등과 같은 사전 기반 조성에 집중될 필요가 있다. 끝으로 동반성장 정책은 기본적으로 가치사슬 내 협력 관계에 초점을 두지만, 가치사슬 재편 과정에서 일차적인 대상이 되지 못하는 기업에 미치는 파급효과도 함께 고려할 필요가 있다.

이러한 원칙들은 사실 새로운 것이라기보다 이미 예전부터 표방되어 온 것이다. 따라서 원칙의 변화라는 측면보다는 이러한 원칙이 작동할 수 있는 조건이 변화했다는 것이 이전과 대비되는 차이라 할 수 있다.

□ 변화된 환경에서 요구되는 동반성장 정책의 과제

이하에서는 새로운 동반성장 정책을 수립하는 과정에서 고려해야 할 과제들을 제시한다. 다만, 내용적인 면에서 아래에서 논의하는 과제는 구체적인 정책 방안에 대한 과제라기보다 변화하는 산업구조와 대전환 조류가 낳는 일련의 질곡과 긴장 관계를 노출하는 데 초점을 두어 향후 동반성장 정책을 수립ᆞ집행하는 과정에서 고민해야 할 지점과 방향을 살펴보는 데 목적이 있다.

동반성장 정책이 직면한 첫 번째 과제는 예전부터 표방된 원칙임에도 실제 정책에서 실천되지 못했던 원칙을 지금이라도 실천하는 것에 있다. 정부의 조성자 역할이나, 시장실패 씁역에 한정한 정책 개입은 오래전부터 표방되었지만, 협력 유인이 부족한 상황에서 이러한 원칙은 수용되기 어려웠다. 하지만 대전환 국면의 도래로 대기업의 협력 유인 역시 커진 만큼 확립한 원칙의 실천 가능성 역시 높아진 상황이다.

다만, 오랜 시혜적 지원의 관성 등으로 원칙의 실천이 실제로는 더딜 수 있고, 대상ᆞ규모가 명확한 사후적 시혜와 달리 상생협력 환경 조성을 위한 사전적 노력은 즉각 성과를 확인할 수 없기 때문에 시혜적 정책에 안주하려는 요인으로 작동할 수 있다는 부분도 고려가 필요하다.

둘째, 선도형으로 전환되지 못하는 잔존 추격형 씁역에서 발생하는 과제에 대한 고려가 필요하다. 추격형 씁역은 여전히 우리 산업 내에서 실재하는 씁역이면서, 동시에 정책적 관심이 요구되는 씁역이다. 특히, 이제는 중국 등 후발국의 추격을 받는 상황에 노출되면서 기존의 정책 대응만으로는 존립을 장담하기 어렵다.

동반성장 정책이 목표하는 양극화 완화를 위한 방안이 마땅치 않은 상황에서 시혜적 지원의 급격한 축소는 추격형 씁역에서 양극화를 방치하는 결과로 이어질 수 있으며, 이러한 점에서 동반성장 정책의 시혜적 성격을 전환하는 과제와 기존 지원의 공백을 관리하는 과제 사이에는 합리적인 조율이 매우 중차대한 과제가 되는 것이 자명하다.

다음으로 산업의 전환 과정에서 기존 협력기업과 신규 진입 기업의 병존이 낳은 긴장에 대한 고려가 필요하다. 수요 대기업과의 오랜 거래관계를 통해서 축적된 관계 특수적 자산과 (대기업의) 전환 비용은 기존 협력기업 관점에서 수요 대기업과의 관계 유지를 뒷받침하는 기반으로 작동할 수 있겠지만, 신산업 분야 등에서 새로운 역량을 지닌 신규 진입 기업의 관점에서는 시장 진입을 가로막는 장벽으로 작동한다. 바로 이 지점에서 기존 협력기업과 신규 진입 기업의 병존으로 인한 긴장이 발생하게 되는 것이다.

또 한편으로는 수요 대기업의 전환 과정에서 기존 협력기업의 전환을 유도하는 것은 양극화 방지에 도움이 될 수 있지만 혁신적인 가치사슬 구조로의 이행을 지연시킬 수 있고, 반대로 신규 진입을 촉진하게 되면 기존 협력기업의 이탈과 양극화를 초래할 수 있다.

따라서 기존 관계의 안정과 새로운 진입의 개방을 어떻게 균형 지을 것인지에 대한 이슈가 새로운 동반성장 정책의 주요 과제가 된다.

끝으로 협력의 심화와 확대가 함께 요구되는 상황에서 기업이 직면하는 자원 배분 제약 이슈 역시 향후 정책을 수립하는 과정에서 고려될 필요가 있다. 앞서 논의했듯 디지털 전환은 기존 가치사슬 밖의 새로운 파트너로 협력 대상 확대가 필요하지만, 공급망 재편이나 탄소중립ᆞESG는 기존 가치사슬 내에서 협력의 심화를 요구한다.

하지만 수요 대기업의 입장에서 협력의 심화와 확대는 모두 기업의 관리 부담과 거래비용을 증대시키는 만큼, 양자는 상충관계에 놓일 수밖에 없다.

정부의 역할은 이와 같이 수요 대기업의 관리 역량 제약이 존재하는 환경에서 극명하게 드러나게 된다. 실제로 수요 대기업은 관리 역량의 제약 속에서 심화와 확대 가운데 하나를 선택할 수밖에 없게 되며, 이때 그 선택으로 남겨진 부분에서 정책적 대응의 여지가 발생한다.

즉, 정부는 수요 대기업의 선택 밖에 놓이는 씁역에서 협력의 형성을 가로막는 장애 요소를 제거하고, 수요 대기업과 기존의 가치사슬 기업, 그리고 새로이 확대되는 협력기업 모두가 함께 대전환의 국면에 대처할 수 있도록 그 간격을 조정하는 역할을 담당할 수 있다.